Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

Положення коментованої статті Конституції встановлюють майнову відповідальність держави та органів місцевого самоврядування за прийняття незаконних рішень, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Ця норма розвиває положення ч. 2 ст. 3 Конституції про те, що «держава відповідає перед людиною за свою діяльність», а також положення низки міжнародно-правових актів про захист прав людини й основоположних свобод. Зокрема, відповідно до п. 5 ст. 5 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, хто є потерпілим від арешту або затримання, здійсненого всупереч положенням щодо забезпеченого законом права на свободу та особисту недоторканність, має забезпечене правовою санкцією право на відшкодування. Крім того, порушення будь- яких прав людини та основоположних свобод, передбачених Конвенцією, може тягнути відшкодування потерпілій особі шкоди з боку держави. Про це свідчить, зокрема, ст. 41 Конвенції: якщо Європейський суд з прав людини визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування, суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію.

Значення положень про відшкодування заподіяної шкоди публічними органами підтверджується тим, що відповідно до ст. 64 Конституції права, передбачені коментованою статтю, не можуть бути обмежені, навіть в умовах воєнного та надзвичайного стану. Отже, законом не може бути обмежений обсяг відповідальності публічних утворень у цій частині, тим більше держава та органи місцевого самоврядування не можуть звільнятися від відповідальності у зв’язку із тим, що в тому чи іншому законі стягнення шкоди пов’язується із законом, який не прийнято. Адже положення ст. 56 Конституції є нормою прямої дії.

Положення коментованої статті конкретизуються в положеннях Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України (далі — ГК України) та спеціальних законів, як-от: від 1 грудня 1994 р. «Про відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду», від 17 квітня 1991 р. «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» тощо.

Питання відшкодування шкоди, у тому числі з боку органів публічної влади, неодноразово ставали предметом роз’яснень вищих судових органів. Зокрема, можна відмітити постанови Пленуму Верховного Суду України № 4 від 31 березня 1995 р. «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди», № 6 від 27 березня 1992 р. «Про практику розгляду судами цивільних справ за позовами про відшкодування шкоди», Роз’яснення Вищого арбітражного суду «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з відшкодуванням шкоди» в редакції Рекомендацій Президії Вищого господарського суду № 04-5/239 від 29 грудня 2007 р. тощо.

Спеціальною нормою до положень коментованої статті виступають положення ст. 152 Конституції України, якими передбачається, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Як бачимо, ст. 152 Конституції України не є нормою прямої дії, на відміну від положень коментованої статті. Адже шкода, завдана прийняттям акта, визнаного згодом неконституційним, є спеціальним випадком стягнення шкоди за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність, яка підлягає застосуванню лише за умови прийняття відповідного закону, що визначає порядок стягнення.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування утворюються та діють відповідно до Конституції та законів України. Згідно зі статтями 170—172 ЦК України держава та територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки, у тому числі в деліктних правовідносинах, через органи державної влади в межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Посадовими особами, відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. У пункті 3 постанови Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 р. № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» вказано, що при вирішенні питання про те, чи є особа службовою, потрібно виходити з положень, що містяться в примітках 1 і 2 до ст. 364 КК України, у яких зазначено, що службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням. Службова особа наділена певним обсягом повноважень і в їх межах має право вчиняти дії, що породжують, змінюють або припиняють конкретні правовідносини (наприклад, право прийняття та звільнення працівників, застосування дисциплінарних чи адміністративних стягнень тощо).

Положення коментованої статті передбачають два суб’єкти, за рахунок яких відшкодовується шкода, заподіяна в результаті прийняття незаконного акта чи вчинення незаконної дії (бездіяльності) публічних органів чи посадових (службових) осіб — держава та органи місцевого самоврядування. Виходячи із логіки законодавця, держава відповідає за протиправні діяння державних органів та їх посадових (службових) осіб, а органи місцевого самоврядування — відповідно за свої протиправні діяння та протиправні діянні своїх посадових (службових) осіб. Ця відповідальність не може бути перекладена державою на її органи чи посадових (службових) осіб, які безпосередньо прийняли незаконне рішення чи вчинили протиправне діяння стосовно особи. Це пояснюється тим, що відповідні посадові (службові) особи здійснюють свої функції не у своїх інтересах, а від імені держави та в межах покладених на них державою функцій. Відповідно, обмеженість кошторису державних органів, що вчинили незаконне діяння, не може слугувати підставою для обмеження розміру стягнення на користь потерпілої особи.

Аналогічним чином неприпустимість перекладення відповідальності на посадових (службових) осіб встановлена й стосовно органів місцевого самоврядування та не може бути змінена законами України. Зокрема, згідно з положеннями ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р. встановлюють, що шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Але у світлі коментованої статті Конституції, а також установлень ч. 4 ст. 1191 ЦК України щодо права зворотної вимоги до винної особи положення Закону України «Про місцеве самоврядування» (у частині відшкодування шкоди за рахунок власних коштів посадових осіб місцевого самоврядування) необхідно тлумачити як такі, що встановлюють право