Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів
Створення адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод невладних суб’єктів публічно-правових відносин стало невід’ємною частиною не тільки адміністративної реформи, а й реформи місцевого самоврядування, насамперед, питань про відповідальність органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб і муніципальних службовців за неправомірні рішення, у тому числі адміністративні акти, дії й бездіяльність. Адміністративна юстиція як комплексний правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, які регламентуються конституційним правом і виникають у сфері місцевого самоврядування, хоча переважно це стосується діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування. Факт тісного зв’язку адміністративної юстиції та місцевого самоврядування підтверджується, по-перше, тим, що місцеве самоврядування як вид публічної влади в Україні є одним із проявів демократії, тобто способом формування влади в державі шляхом народного волевиявлення. Місцеве самоврядування — це здійснення публічної влади, отриманої від народу за допомогою особливих процедур — виборів. При цьому місцеве самоврядування — один із головних каналів взаємодії суспільства й публічної влади на місцевому (муніципальному) рівні. По-друге, місцеве самоврядування частково пов’язане з виконавчо-розпорядчою, а в окремих випадках управлінською діяльністю його органів. Крім того, місцеве самоврядування переслідує вирішення публічно-обумовлених цілей та завдань за допомогою спеціальних органів та посадових осіб, що мають ті ж практичні цілі, що й окремі органи державної влади, а саме органи виконавчої влади. По-третє, суб’єкти здійснення публічної влади на рівні місцевого самоврядування використовують традиційні механізми, методи і форми публічно-владного впливу (методи і форми управління), які урегульовані нормами адміністративного права. По-четверте, органи місцевого самоврядування мають адміністративну правосуб’єктність, тобто встановлену адміністративним законодавством компетенцію у певних сферах життєдіяльності суспільства. Службовці органів місцевого самоврядування мають відповідне правове положення, традиційний набір повноважень, прав, обов’язків, заборон, обмежень і відповідальності. По-п’яте, правовий захист фізичних і юридичних осіб від неправомірних рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування забезпечується нормами адміністративним правом і може мати як судовий, так і позасудовий характер. У першому випадку застосовуються норми Кодексу адміністративного судочинства України, у другому — норми Закону «Про звернення громадян» (1996 р.). По-шосте, органи місцевого самоврядування і органи виконавчої влади практично в більшості галузей і сфері публічного управління є тісно взаємозалежними. Це підтверджується ще й тим фактом, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі державно-владні повноваження. У зв’язку з цим слід звернути увагу на необхідність урахування суміжності сфер владного впливу органів державної влади і органів місцевого самоврядування, зокрема у сферах надання управлінських (адміністративних) послуг населенню адміністративно-територіальних одиниць, господарсько-економічній, соціально-культурній, сфері забезпечення правопорядку та інших сферах.
Кодекс адміністративного судочинства України визначив коло справ, які входять до компетенції адміністративних судів, при цьому велика кількість із них передбачає участь у них органів місцевого самоврядування. Саме до юрисдикції адміністративних судів було віднесено більшість справ, пов’язаних із захистом прав місцевого самоврядування.
Згідно з положеннями Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) — це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Поряд із застосуванням терміна «адміністративна справа» законодавець використовує і термін «публічно-правовий спір», що обумовлюється масштабами юрисдикційної діяльності адміністративних судів. Існування публічно-правового спору можливе, коли звернення до суду пов’язано з публічним правом (адміністративним, конституційним тощо), що відображає публічно- правовий характер правовідносин, у яких може спостерігатися неправомірне вторгнення або ігнорування необхідності такого вторгнення у сферу реалізації суб’єктом таких відносин своїх прав і свобод.
Одним із вирішальних для визначення компетенції адміністративного суду є той факт, що публічно-правовий спір виникає з питань реалізації публічно-владних повноважень переважно виконавчо-розпорядчого характеру (видання актів на виконання законодавства, забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, реєстраційно-дозвільні повноваження, повноваження щодо притягнення до адміністративної відповідальності тощо), з приводу порушення прав одного із суб’єктів публічно- правових відносин або порушення норм законодавства такими суб’єктами. Значна (переважна) частина публічно-правових спорів, що підвідомчі адміністративним судам, мають чітко виражений адміністративно-правовий характер, оскільки передбачають взаємовідносини між органами виконавчої влади з одного боку і невладними суб’єктами — з другого (в окремих випадках також і владних), у тому числі при реалізації даними суб’єктами прав і свобод у сфері місцевого самоврядування.
Однак Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість адміністративних судів розглядати і інші публічно-правові спори, які пов’язані не тільки із реалізацією органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування публічно-управлінських повноважень (зокрема, виборчі і референдні спори).
Отже, компетенція (юрисдикція) адміністративних судів України поширюється на спори, розгляд і вирішення яких може безпосередньо забезпечувати захист прав місцевого самоврядування. Зокрема, до таких спорів слід віднести спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу (зокрема, службу в органах місцевого самоврядування), її проходження, звільнення з неї; спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають із приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спори щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму (ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України).
Серед адміністративних справ, які безпосередньо можуть стосуватися захисту місцевого самоврядування, у першу чергу необхідно звернути увагу на розгляд і вирішення публічно-правових спорів, що виникають між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з приводу розмежування їх компетенції, а також інші міжсуб’єктні спори з публічно-владним предметом, у різних сферах діяльності.
В умовах адміністративної реформи це важливий і необхідний напрям діяльності адміністративної юстиції, формування якої відбувається в Україні, який має різні міжсуб’єктні рівні, наприклад: між органами місцевого самоврядування різних муніципальних рівнів; між посадовими особами місцевого самоврядування; між
