Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

окремі завдання і повноваження Уряду України, є тим нормативно- правовим матеріалом, що сукупно із конституційно-правовим регулюванням дозволяє визначити повну й об’ємну картину правового положення Кабінету Міністрів України та його основної складової — компетенції. У той же час Закон України «Про Кабінет Міністрів України», що був прийнятий у його першій редакції, через 11 років після прийняття Конституції України слід оцінювати в контексті визначення правового положення Уряду не тільки як законодавчий акт, що деталізує, уточнює, забезпечує необхідними процедурами та механізмами реалізацію конституційно-правових положень розділу VI Конституції України, але як такого, що встановлює нові функції-повноваження на підставі п. 10 ст. 116 Конституції України. Слід зазначити, що названий Закон також дозволяє з’ясувати більш сучасне розуміння ролі і функцій Уряду України в системі соціально-політичних та соціально-економічних відносин у порівнянні із доктринальною парадигмою, що існувала в середині 90-х рр. минулого століття на момент прийняття чинної Конституції України. Ураховуючи факт існування вже третьої редакції чинного Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р., що хоча і була викликана необхідністю реалізації рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010, яким скасовано конституційну реформу 2004 р., але уособлює майже п’ятнадцятирічну відстань концептуальних уявлень про функціональне навантаження Уряду України в сучасних умовах суспільного розвитку. Ця обставина створює можливість при тлумаченні змісту ст. 116 Конституції України враховувати, так би мовити, у «зворотному порядку» положення поточного законодавства, що є більш детальним та модернізованим. У той же час такий підхід до проблеми встановлення змісту конституційно-правового регулювання слід вважати надзвичайно умовним, адже зрозуміло, що поточне законодавство містить у собі не тільки юридично коректну модернізацію, але і «вмонтовані» в текст корпоративні, партійні, бюрократичні інтереси, законодавчо створені форми реалізації яких, в першу чергу, і мають бути визначені як такі, що не відповідають змісту конституційно-правового регулювання.

Переходячи до безпосереднього розгляду окремих положень ст. 116 Конституції, варто знову зупинитись на особливостях законодавчої техніки викладення відповідних норм. У першу чергу це стосується першого рядка зазначеної статті — «Кабінет Міністрів України», де законодавець не визначив змісту юридичного зв’язку між Кабінетом Міністрів України та функціональними положеннями його компетенції, що викладені далі. Адже різниця правового положення Кабінету Міністрів та різниця в правовій оцінці наслідків його діяльності або бездіяльності є досить відчутною у випадку, якщо зафіксовано, наприклад, «Кабінет Міністрів України зобов’язаний» або «Кабінет Міністрів уповноважений». Зрозуміло, що уповноваження та зобов’язання — це різні базові правові засоби нормативного регулювання. Законодавець, однак, уникає такої визначеності. Можна було б припустити, що така визначеність перенесена ним на рівень кожного окремого пункту ст. 116 Основного Закону, що формулює відповідні види функцій-повноважень, однак і їх розгляд не створює відчуття чіткості, юридичної коректності і відповідальності. Адже маємо цілу низку юридично аморфних словосполучень на кшталт: «забезпечує», «вживає заходів», «спрямовує», «здійснює». Жодне з положень не вказує на завершений соціально-економічний результат діяльності Уряду, що може бути визначений та оцінений за допомогою об’єктивних критеріїв.

Проблемою законодавчої техніки є також визначеність із складовими компетенції Уряду України, що викладені у ст. 116 Основного Закону. Принципове значення має їх визначеність або як «функцій», або як «завдань», або як «основних повноважень». Чинний текст Конституції України, враховуючи зміст її п. 10 ст. 116, вказуючи на здійснення Кабінетом Міністрів України «інших функцій», дозволяє тлумачити названі складові як функції. У той же час редакція Конституції України згідно із доповненнями від 08.12.2004 р. передбачала у п. 10 ст. 116 текст: «здійснює інші повноваження...».

Найбільш вдалою уявляється позиція законодавця, застосована ним у змісті норм Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 07.10.2010 р. № 2591-VI, якою виділено уст. 2 «Основні завдання Кабінету Міністрів України», де майже ідентично, за окремим винятком, викладено зміст ст. 116 Конституції України. (Цікаво, що і п. 10 цих статей сформульовано ідентично — «виконання інших функцій...», незважаючи, що названий Закон містить викладення «завдань», а не «функцій».) У Законі України «Про Кабінет Міністрів України» законодавець виділяє «загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України» (ст. 19), а також «основні повноваження Кабінету Міністрів України» (ст. 20), що слід визнати більш оптимальним викладенням компетенції Уряду, враховуючи її складну ієрархізовану розбудову.

За своїм обсягом ст. 116 Конституції України в десяти положеннях робить спробу викласти зміст компетенції Кабінету Міністрів України. З одного боку, зважаючи на переважну більшість сучасних конституцій іноземних держав, такий обсяг конституційно-правового регулювання зазначеного питання об’єкта можна вважати достатнім. У той же час, зважаючи на нестримні трансформаційні процеси як у сфері державного регулювання економічної діяльності, так і у сфері державотворення як такого, уявляється, що Конституція України мала б встановити більш ґрунтовне регулювання суспільно-політичних та суспільно-економічних процесів. Слід додати також і необхідність сучасній конституційній доктрині напрацювати доктринальне визначення ролі держави і, зокрема, її Уряду в економічній системі. Адже серед функцій-повноважень Кабінету Міністрів України, згідно із ст. 116 Основного Закону, не зазначено одну з найважливіших його функцій — здійснення державного регулювання макроекономічних процесів, запровадження антикризового режиму функціонування національної економіки, також як і функцію реалізації регіональної політики держави, важливого чинника забезпечення її суверенітету та територіальної цілісності тощо.

Переходячи безпосередньо до аналізу положень п. 1 ст. 116 Конституції України, слід зазначити, що цей пункт змістовно перегружено у порівнянні з іншими, адже, як уявляється, у ньому законодавець власне зафіксував призначення Уряду — здійснювати внутрішню та зовнішню політику держави. Разом з тим це класичне призначення виконавчої гілки державної влади в названому пункті знаходиться в єдиному переліку із «забезпеченням державного суверенітету та економічної самостійності України», «виконанням Конституції і законів України, актів Президента України». Таким чином, фактично у п. 1 ст. 116 Основного Закону міститься три самостійні функції (завдання) Кабінету Міністрів України, що їх, як уявляється, можна було б «рознести» по окремих пунктах названої статті. Так, положення про забезпечення державного суверенітету та економічної незалежності України ґрунтуються на відповідних положеннях Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Закону Української РСР «Про економічну самостійність Української РСР». Слід зазначити, що як Декларація про державний суверенітет України містить окремий розділ «Економічна самостійність», такі Закон «Про економічну самостійність Української РСР» у ст. 1 прямо фіксує, що забезпечення економічної самостійності Української РСР є необхідною умовою державного суверенітету України. Таким чином, між названими положеннями п. 1 ст. 116 Основного Закону існує органічний зв’язок. Як уже зазначалося, забезпечення державного суверенітету є основною функцією всієї держави, а також усіх гілок державної влади (адже не випадково, згідно із п. 1 ст. 106 Конституції