Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів
Слід зазначити, що формування законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України відбувалося досить непослідовно, що також свідчить про складність проблеми та необхідність суспільно-політичної узгодженості інтересів на більш високому рівні політичного діалогу. Так, у країні за період часів незалежності до 2007 р. взагалі не було прийнято поточного закону, що мав би своїм завданням комплексно врегулювати широке коло повноважень Уряду України. Навіть після прийняття Конституції України у 1996 р., коли було створено конституційно-правову базу законодавчого забезпечення його діяльності, такий Закон було прийнято лише у 2007 р. Звичайно, що у фрагментарному форматі ті чи інші повноваження Кабінету Міністрів України отримували нормативно-правову фіксацію до і після 1996 р., але переважно у законах галузевої приналежності, значна кількість яких, до речі, є чинними і сьогодні. Слід враховувати також і той факт, що чинна редакція Закону України «Про Кабінет Міністрів України» вже є третьою і, як уявляється, не останньою. У відповідності до ст. 120 Конституції України «організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України». На жаль, у цій конституційно-правовій нормі не тільки не міститься посилання на необхідність прийняття окремого комплексного закону про Уряд, що мав би статус конституційного, зважаючи на високе суспільне значення цього об’єкта правового регулювання, але не міститься і вказівки на необхідність прийняття окремого комплексного поточного закону або спеціальних законів, враховуючи й інші ланки державної виконавчої влади. Адже необхідність комплексного закону, власне кодифікаційного акта, є очевидною, що дозволило б уникнути конкуренції та колізій відповідних правових норм, що є фактично запрограмованими в умовах паралельного існування цілої низки джерел із сумісним предметом регулювання. Слід зазначити, що цитоване положення ст. 120 Конституції України дозволяє існувати поряд із Законом України «Про Кабінет Міністрів України» також іншим поточним галузевим законам, якими врегульовуються окремі повноваження Уряду.
Аналіз конституційно-правових положень ст. 116 Конституції України має враховувати також і системно-структурну природу Конституції України як кодифікованого джерела норм конституційно-правового регулювання. Адже дійсно ціла низка функцій-повноважень Уряду України є складовою процесу його взаємодії з іншими органами державної влади і, зокрема, з Президентом України та Верховною Радою України. Таким, наприклад, є положення ст. 116 Конституції України щодо розробки Кабінетом Міністрів України проекту закону «Про Державний бюджет України», яке кореспондує, зокрема, п. 4 ст. 85 Конституції України, а саме повноваженню Верховної Ради України затверджувати Державний бюджет України та вносити зміни до нього. Аналогічний зв’язок можна встановити також і між п. 4 ст. 116 Конституції України щодо розроблення Кабінетом Міністрів України загальнодержавних програм економічного розвитку та їх затвердженням Верховною Радою України на підставі п. 6 ст. 85 Конституції України. Можна також встановити прямий зв’язок між змістом ст. 116 Конституції України, якою, і це важливо підкреслити, надано відкритий перелік функцій Уряду, та п. 15 ст. 106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, приводячи таким чином до внутрішньоструктурної зміни акцентів у предметі відання та конфігурації повноважень Кабінету Міністрів України тощо.
Системно-структурні зв’язки можна встановити також і між функціями-повноваженнями Кабінету Міністрів України та положеннями норм Конституції України, що містяться в її розділі XI «Місцеве самоврядування», зокрема в частині реалізації міжбюджетних відносин, реалізації органами місцевого самоврядування та делегованих повноважень, передбачених ст. 143 Конституції України тощо.
У той же час положення Конституції України, що визначають основи суспільного ладу у відповідності до розділу І «Загальні засади», необхідно визнати базовими, визначальними для встановлення змісту конституційно-правового регулювання діяльності вищих органів державної влади і, зокрема, Кабінету Міністрів України. Такими є фактично всі без винятку норми названого розділу і особливо ті, якими Україна визначається як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава, а її найвищою соціальною цінністю — людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека. Надзвичайне значення мають і принципи організації суспільного життя, такі як відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, принцип поділу державної влади на окремі її гілки, принцип верховенства права, політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, засади правового порядку в Україні, захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення економічної та інформаційної безпеки як найважливіших функцій держави тощо.
Так, уст. 17 Конституції України визначено пріоритетне значення окремих функцій держави по відношенню до інших. Таким чином, це положення прямо стосується Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Серед його функцій-повноважень, що перелічені у ст. 116 Основного Закону, відповідно слід виділити окремі з них як пріоритетні, зокрема «забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності», «здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки...».
Принцип діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб, що зафіксований у ст. 19 Конституції України, зокрема вказуючи на однопорядковість критеріїв законності, а саме «на підставі», «в межах повноважень», «та у спосіб», що передбачені Конституцією та законами України, вимагає прямого їх врахування на рівні конституційно-правового регулювання діяльності, зокрема Кабінету Міністрів України. У цьому сенсі слід виходити із необхідності комплексної урегульованості його компетенції, згідно з якою має бути прямо вказано і на перелік повноважень, і на межі їх застосування, і на способи реалізації цих повноважень. Поточний закон може деталізувати, уточнювати зміст кожного з названих типів правових інструментів, але маючи при цьому на рівні конституційного закону визначеність одночасно з усіма елементами такої «тріади». Слід зазначити, що ст. 116 Конституції України не повного мірою реалізує системно-структурні зв’язки такого роду, що висвітлює певні недоліки законодавчої техніки, що була застосованою.
Аналіз змісту положень ст. 116 Конституції України в системно- структурному аспекті передбачає його здійснення не тільки у форматі норм власне конституційно-правового регулювання, але й у вертикальному аспекті, оскільки реальне і детальне наповнення правового регулювання компетенції Кабінету Міністрів України, визначеного у відкритому переліку функцій-повноважень в Основному Законі, отримало подальший розвиток і акцентуацію на найбільш актуальних завданнях Уряду в Законі Україні «Про Кабінет Міністрів України». Таким чином, поточне законодавство, включаючи і цілу низку інших законів України, що фіксують
