Науково-практичний коментар Земельного кодексу України - О. М. Мірошниченко

Спроба здійснити розмежування повноважень із контролю за використанням та охороною земель між різними органами зроблена у ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", проте вважати її успішною не можна. Зокрема, ст. 5 Закону покладає державний "контроль за використанням та охороною земель" на Держкомзем України, а державний контроль за "додержанням законодавства про охорону земель" - на Мінприроди. Ефективність такого рішення викликає великий сумнів.

До частини другої. Порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначається спеціальним ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Також правове регулювання відносин із здійснення контролю у цій сфері здійснюється законодавством, що визначає засади притягнення до різних видів юридичної відповідальності (КУпАП, ГК України, та ін.), визначає статус контролюючих суб'єктів (ПКМ від 25.12.2002 №1958 "Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель", від 17.11.2001 №1520 "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію" та ін.), Накази Державного комітету України по земельних ресурсах 12.12.2003 №312 "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", від 18.05.2004 №147 "Про затвердження Інструкції з оформлення органами Державного комітету України по земельних ресурсах матеріалів про адміністративні правопорушення", від 14.12.2004 №407 "Про затвердження Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства", від 19.05.2005 №132 "Про затвердження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за вико­ристанням та охороною земель", Наказ Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення при притягненні до відповідальності порушників земельного законодавства" від 11.05.2005 №40).

Існує думка, за якою посадові особи Держекоінспекції та Держземінспекції під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) повинні дотримуватись вимог ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Застосу­вання закону до відносин щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель істотно знизить ефективність контрольних заходів (див., наприклад, положення ст. 6 Закону, що встановлюють надзвичайно жорсткі рамки для проведення позапланових перевірок).

З огляду на це, постає питання, чи дійсно цей загальний Закон був спрямований на скасування вже існуючий спеціальних контрольних механізмів у сфері використання та охорони земель, особливо, враховуючи, що такі контрольні механізми стосуються не лише господарської діяльності? Питання є спірним, проте автори схиляються до негативної відповіді на нього.

Самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Коментована норма дублюється ст. 20 ЗУ "Про охорону земель". Можливість здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачена, окрім ст. 189 ЗКУ, п. "і"' ст. 15 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, п. "б" ч. 1 ст. 33 Закону надає вико­навчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; ст. 48 передбачає засади діяльності тимчасових контрольних комісій ради.

Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, існує практика деталізації положень закону у актах самих органів місцевого самоврядування: див., наприклад, рішення Київської міської ради №16/890 від 25.09.2003 "Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві". Це можливе в межах та з дотриманням норм закону у випадку деталізації існуючих законодавчих положень і безумовній відповідності їм.

П. "б" ч. 1 ст. 33 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" надає можливість виконавчим органам міських, сільських, селищних рад здійснювати підготовку висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; вирішувати земельні спори у порядку, встановленому законом (на підставі ст. 158 ЗКУ). Окрім згаданих у цій нормі повноважень до контролюючих функцій можна віднести такі:

припиняти право користування земельною ділянкою відповідно до ст.ст. 141, 143 ЗКУ у випадку наявності порушень у діях відповідних суб'єктів;

розглядати справи про адміністративні порушення (у компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад), пов'язані із земельними відносинами (ст.ст. 92, 99, 104, 141, 142, 152, 182 КУпАП);

звертатись до органів прокуратури із заявами про перевірку фактів порушень земельного законодавства тощо.

Перешкодою на шляху здійснення контрольних повноважень органів місцевого самоврядування є те, що передбачене законодавством право органів місцевого самоврядування вимагати у землевласників та землекористувачів певні відомості щодо стану використання земельних ділянок (ч. 2 ст. 18 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 35 ЗУ "Про охорону земель" тощо) не підкріплене санкціями за ненадання інформації.

Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого цен­тральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.

Здійснення громадського контролю відповідно до коментованої норми провадиться громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах. На сьогодні відповідне положення поки що не затверджене, а громадських інспекторів не існує.