Науково-практичний коментар Земельного кодексу України - О. М. Мірошниченко

На момент проголошення незалежності України багато населених пунктів не мали встановлених меж. Станом на січень 2010 року із 29835 населених пунктів України встановлено межі (наростаючим підсумком) згідно із проектами землеустрою щодо встановлення або зміни меж населеного пункту у 19252 населених пунктах, що становить 64,5 % від їх загальної кількості, в тому числі: міста обласного значення (179) встановлено - 78 або 43,6 %, міста районного значення (280) встановлено - 112 або 40 %, селища міського типу (886) встановлено - 552 або 62,3 %, сільські населені пункти (28490) встановлено 18510 (65 %)[333].

Багато встановлених меж є застарілими - наприклад, востаннє межі Києва офіційно затверджувалися у 1936 р., з тих пір фактична площа міста виросла майже на 200 кв. км. Вважається, що основна причина повільних темпів робіт із встановлення меж - дефіцит коштів. Проте співставлення вартості витрат на визначення меж населених пунктів із надходженнями до бюджету від використання земельних ресурсів (витрати складають 3 - 8 % від надходжень) дозволяє вважати, що проблема є перебільшеною[334].

Систему адміністративно-територіального устрою України складають такі адміністративно-територіальні утворення (за ЗКУ - "утворення", за Конституцією України - "одиниці"): АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України), причому під термінами "район" і "район у місті" треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні утворення (Рішення КСУ N 11-рп/2001 від 13.07.2001)[335].

Крім того, мають місце випадки включення сіл в межі міст, що також не відповідає нормам Конституції України (див., наприклад, рішення Київради N 162/1139 від 30.01.2001 "Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва"[336]).

Станом на 01.01.2010 в Україні налічувалося 29835 населених пунктів, з них: 179 міст обласного значення, 280 міст районного значення, 886 селищ, 28490 сіл[337].

Спеціальний Закон України "Про адміністративно-територіальний устрій", який має детально врегулювати відносини щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, досі відсутній.

Процедура визначення меж включає в себе розробку відповідного проекту землеустрою, затвердження проекту та посвідчення меж.

   1. Межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

   2. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.

   3. Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, якщо не буде проведено їх вилучення (викуп) відповідно до цього Кодексу.

До частини першої. Ч. 1 статті, що коментується, визначає межу адміністративно-територіальних утворень, (району, села, селища, району у місті) як "умовну замкнену лінію на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій".

Відповідно до ч. 1 ст. 133 Конституції України разом із районами, містами, районами в містах та селищами і селами систему адміністративно-територіального устрою України складають області та Автономна Республіка Крим. З незрозумілих причин ні у коментованій статті, ні в інших статтях ЗКУ про межі цих адміністративно-територіальних утворень жодних приписів не вміщено.

Від території селища і села як населеного пункту потрібно відрізняти поняття "сільська (селищна) рада , існування яких як адміністративно-територіальних одиниць було передба­чено Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР" від 12.03.1981 і які поки-що фактично існують в Україні, принаймні для цілей обліку, всупереч положенням Конституції України.

До частини другої. Ст. 175 ЗКУ передбачає, що "межі адміністративно-територіальних утворень встановлюються в порядку та відповідно до закону". Очевидно, мається на увазі спеціальний закон "Про адміністративно-територіальний устрій України", поки що не прийнятий (див. коментар до ст. 175 ЗКУ).

Тим не менш, у ч. 2 коментованої статті вміщено окремі положення щодо порядку встановлення та зміни меж районів, селищ, міст, районів у містах. Ці межі "встановлю­ються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів".

Проекти землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративних утворень ст. 186 ЗКУ, яка регламентує порядок розгляду та затвердження землевпорядних проектів, окремо не передбачені. Деякі декларативні положення щодо таких проектів вміщені у ст. 46 ЗУ "Про землеустрій". Особливості розгляду та затвердження проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень в майбутньому можуть бути передбачені законом "Про адміністративно-територіальний устрій України".

Законодавство не передбачає особливих вимог до змісту, форми, порядку розробки та затвердження "техніко-економічних обґрунтувань розвитку", відповідно до яких повинні розроблятися землевпорядні проекти щодо встановлення і зміни меж районів, селищ, міст, районів у містах. Виходячи із цього, техніко-економічні обґрунтування розвитку слід вва­жати робочою документацією при складанні проектів землеустрою, що може виконуватися у довільній формі будь-якими виконавцями, що володіють достатньою кваліфікацією.

Як "техніко-економічне обґрунтування" можуть використовуватися ТЕО розвитку населеного пункту, що розробляються у вигляді концепції розвитку міста, селища як стадія розробки генерального плану міського населеного пункту (п.п. 2.1-2.3. ДБН Б.1-3-97