Конституція України. Науково-практичний коментар - Колектив авторів

Відкритим в аспекті реформування виборчого законодавства і повернення до комбінованої (мажоритарно-пропорційної) системи залишається питання щодо участі в голосуванні при розподілі депутатських мандатів за мажоритарним принципом громадян України, які проживають (перебувають) за кордоном. У практиці зарубіжних країн це питання вирішується по-різному. За інформацією Міжнародного інституту демократії та сприянням виборів, в окремих випадках для громадян, які проживають за кордоном, встановлюється ценз осілості в тому сенсі, що право голосу мають лише ті особи, які перебувають поза межами країни громадянської приналежності не більше визначеного терміну (Гібралтар — тільки для осіб, які тимчасово перебувають за кордоном, Канада — особи, які максимум 5 років проживають за кордоном, Великобританія — максимум 15 років проживання). В інших випадках активне виборче право визнається виключно в осіб, які перебувають за кордоном у службових цілях (Ірландія та Ізраїль — лише громадяни, які виконують за кордоном службову місію дипломатичного чи військового характеру, Бангладеш — тільки державні посадові особи, які перебувають за кордоном у службових цілях).

Що стосується способу голосування для виборців, що проживають за кордоном, то в таких країнах, як Бельгія та Швеція, дозволяється голосування персональне, поштою та за довіреністю. В Індії та Великобританії — поштою та за довіреністю.

Найбільш проблемним виглядає питання із квотуванням місць у парламенті, які будуть заповнюватись за результатами голосування виборців за кордоном. Кожна країна вирішує це питання на власний розсуд. Так, згідно з виборчим законодавством Італії 12 із 630 місць у нижній палаті та 6 із 315 у верхній палаті парламенту виділяються для закордонних округів, які утворюються за таким принципом: перший округ — країни Європи (включаючи Росію та Туреччину), другий — країни Південної Америки, третій — країни Північної та Центральної Америки, четвертий — країни Африки, Азії, Океанії (та включаючи громадян, що мешкають в Антарктиці). При цьому кількість мандатів із цих 18 (12+6), які підлягають розподілу під час чергових виборів, залежить від кількості виборців, які проживають у тому чи іншому окрузі, але не менше ніж по одному депутату у нижню та верхню палати мають бути обрані від цих округів.

Європейський суд з прав людини у справі Hilbe v. Liechtenstein (1999 р.) визнав за можливе ухвалювати виборчі закони, якими позбавляються активного виборчого права громадяни, що проживають за кордоном. Відповідно до Кодексу належної практики у виборчих справах, ухваленого Венеціанською комісією на 52-й сесії, наділення такої категорії громадян виборчими правами також належить до дискреційних повноважень держави.

Слід зауважити, що при застосуванні мажоритарного принципу при формуванні Верховної Ради України на виборах 1994, 1998, 2002 рр. (останні дві кампанії мажоритарний принцип застосовувався поряд із пропорційною виборчою системою) подібне питання вирішувалось у такий спосіб. Громадяни, які проживали за кордоном, вносились до списку виборців на дільницях, що утворювались при дипломатичних представництвах України. У свою чергу такі дільниці за рішенням ЦВК України приписувались до виборчих округів на території України. Як правило, їх приписували до округу, на якому розташовувалось Міністерство закордонних справ.

У коментованій статті йдеться також про принцип рівного виборчого права. Насамперед принцип рівності означає, що кожен виборець має один голос. Окрім цього, рівність також полягає в однаковому значенні голосу кожного виборця для формування представницьких органів влади та наявності в них (виборців) рівних можливостей щодо здійснення свого волевиявлення під час голосування.

Що стосується першої складової рівності, то вона повинна бути одним із основних критеріїв при перевірці конституційності виборчої системи та правил територіальної організації виборців. Так, розглядаючи питання конституційності змішаної (мажоритарно-пропорційної) виборчої системи, Конституційний Суд України зауважив, що визначення типу виборчої системи є питанням політичної доцільності і в даному випадку не є порушенням Конституції встановлення саме такого різновиду. Разом з тим було визнано таким, що порушує принцип рівного виборчого права, положення, згідно з яким при встановленні результатів виборів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі в списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій пропускаються кандидати, обрані в одномандатних виборчих округах (Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 р. № 1-рп/98).

Правильна територіальна організація виборів має вагоме значення для гарантування принципу рівного виборчого права. Зловживання, пов’язані з правом посадових осіб (органів влади) здійснювати поділ території на виборчі округи, навіть отримали в політичній теорії та конституційному праві спеціальну назву джеррімандерінг (джеррімандерізм), «начесть» губернатора Массачусетса Е. Джеррі, який в 1812 р. зробив такий поділ округів, який сприяв перемозі його партії.

Сьогодні виборче законодавство встановлює такі вимоги для утворення округів, які фактично нівелюють можливості зловживання із цим питанням. Зокрема, передбачається, що одномандатні мажоритарні виборчі округи утворюються відповідною виборчою комісією — з приблизно рівною кількістю виборців у кожному окрузі. При цьому відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати, як правило, десяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах.

Як вже зазначалось, рівність має бути дотримана і в частині гарантування однакових можливостей виборцям щодо здійснення волевиявлення. Найбільше питань виникає при регламентації підстав та порядку голосування виборців за місцем їх проживання (перебування), а також щодо голосування за відкріпними посвідченнями.

У практиці Конституційного Суду України в подібній площині питання ставилось двічі. Перший раз, коли на рівні Закону України «Про особливості застосування Закону України від 8 грудня 2004 р. «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року» була встановлена можливість голосування «на дому» лише для виборців, які є інвалідами І групи. Суд визнав таке положення неконституційним, вказавши, що за таких умов унеможливлюється голосування за межами приміщення для голосування інших виборців, які з тих же підстав, що й інваліди першої групи, не можуть самостійно прибути до виборчої дільниці. Тобто різні групи однієї категорії виборців були поставлені в нерівні умови щодо здійснення виборчого права.

Окрім цього Конституційним Судом України була вироблена правова позиція, яка в подальшому використовувалась при розгляді аналогічних справ: «забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод» (Рішення від 24 грудня 2004 р. № 22-рп/2004).

У другому випадку законодавець ліквідував інститут відкріпних посвідчень. Конституційний Суд не побачив у цьому порушення принципу рівності виборчого права, оскільки таке скасування відбувалось в умовах повноцінного функціонування Державного реєстру виборців, який підлягав оновленню до дня голосування (за інформацією компетентних органів влади, наданою не пізніш ніж за