Історія держави і права України - В'ячеслав Миколайович Іванов
Слід зазначити, що правовий статус Директорії Закон чітко не визначив. Сама Директорія не поділила функцій між своїми членами, призначаючи лише формально одного головою і одного члена — головним отаманом військ. Не було конкретизовано статус і компетенцію уряду, що спричинило проблеми у поділі повноважень цих органів, а то й конфлікти між ними.
Конгрес звернувся з Універсалом до українського народу, в якому було викладено основні напрями державного будівництва. Зважаючи на те, що «з усіх боків цілості і незалежності Української Народної Республіки загрожують сильні держави», Конгрес закликав «всіх синів трудового селянства і робітництва на боротьбу за землю і волю». В умовах громадянської війни Конгрес вже більше ніколи не збирався.
Внутрішня й зовнішня ситуація, в який опинилася Директорія, була дуже складною. В Одесі й інших чорноморських портах висадилось 60-тисячне військо Антанти (французькі дивізії, окремі англійські, грецькі, румунські частини). Антанта не визнавала Україну і, сприймаючи її лише як частину Росії, допомагала білогвардійській армії Денікіна. На заході ЗУНР вела кровопролитну війну з поляками й потребувала допомоги. Радянські уряди Росії й України, вважаючи Директорію контрреволюційною, розпочали проти неї воєнні дії, і їхні війська у першій половині січня зайняли всю Лівобережну Україну. 16 січня 1919 р. Директорія оголосила стан війни з РСФРР. Але армія Директорії, яка на момент перемоги повстання налічувала понад 100 тис., зменшилася до 25 тис. і виявилась абсолютно небоєздатною. Селянство, що становило її основу, розбіглося по своїх селах «ділити поміщицьку землю». На бік більшовиків перейшли армія анархіста Н. Махна, повстанські з’єднання отаманів М. Григор’єва, Д. Терпила та ін. Армія Директорії, окрім двох з’єднань, Запорізької дивізії отамана П. Болбочана та Стрілецької дивізії полковника Є. Коновальця, складалася з окремих загонів на чолі з своїми отаманами, яких головнокомандувач С. Петлюра ледве міг контролювати. Отже, сили були явно нерівними. Радянські війська, розбивши основне угруповання військ Директорії під Києвом, на початку лютого зайняли столицю. Повстанський рух охопив чимало міст і сіл України. На Катеринославщині повстале селянство на чолі з Н. Махном розпочало творити свій державний лад.
У цих умовах Директорія вступила в переговори з командуванням французьких військ щодо передачі України під протекторат Франції та надання допомоги з боку Антанти. Але французи поставили умови: створити 300-тисячну армію, підпорядкувавши її союзному командуванню, встановити контроль Антанти над українськими фінансами та залізницями, звільнити ув’язнених гетьманських міністрів. На вимогу командування французьких військ на початку лютого 1919 р. зі складу Директорії вийшов звинувачений ними у «більшовизмі» її голова В. Винниченко, а соціалістичний кабінет В. Чехівського замінили помірковані на чолі з С. Остапенком. С. Петлюра, відставки якого також домагалися французи, повідомив про припинення свого членства в партії, але із складу Директорії не вийшов. Більш того, після від’їзду В. Винниченка за кордон, він став центральною фігурою у Директорії. Однак спроба Директорії знайти собі союзника у Франції не мала успіху. Внаслідок інтенсивної більшовицької пропаганди антантівські війська були деморалізовані. Під тиском Червоної Армії та військ отамана М. Григор’єва вони у березні-квітні залишили Україну.
Крах орієнтації на Антанту призвів до створення 9 квітня 1919 р. нового соціалістичного уряду на чолі із Б. Мартосом. Цей уряд проголосив про намагання провести земельну реформу в інтересах селянства, відновити роботу фабрик і заводів. Але у квітні армія Директорії була повністю розбита радянськими військами і відступила частково у Східну Галичину, а частково у Румунію.
Влітку збройні сили С. Петлюри, об’єднавшись з Українською Галицькою Армією (УГА) і скориставшись наступом Денікіна, вступили у межі України і 31 серпня зайняли Київ. Однак того ж дня у місто увійшли війська Денікіна, які не визнавали ні Директорії, ні України. На вимогу білогвардійського командування частини об’єднаної армії УНР змушені були залишити Київ. Внаслідок поразки у вересні-жовтні 1919 р. від денікінців розпочався драматичний відступ військ Директорії.
Ускладнення воєнно-політичної ситуації призвело до підписання 21 квітня 1920 р. Варшавського договору, за яким українська сторона за воєнну й іншу підтримку пішла на значні територіальні поступки. До Польщі відходили Холмщина, Східна Галичина, частина Полісся й Волині (територія, на якій проживало 11 млн чоловік, у тому числі 9 млн українців). За умовами договору польсько-українські війська 25 квітня 1920 р. виступили проти більшовиків і 6 травня оволоділи Києвом. Однак невдовзі радянськими військами їм було завдано ряд поразок. В листопаді 1920 р. після виснажливих боїв війська Директорії відступили за Збруч, де були інтерновані поляками.
В умовах кровопролитної громадянської війни Директорія й урядові установи змушені були неодноразово змінювати місце перебування (Вінниця, Проскурів, Рівне, Кам’янець-Подільський). 15 листопада 1919 р. на останньому засіданні Директорії і уряду було прийнято постанову про від’їзд у державних справах за кордон членів директорії А. Макаренка та Ф. Швеця, яким було надано право укладати прелімінарні договори і військово-політичні угоди від імені УНР з іноземними державами. «Верховне керівництво справами Республіки» було покладено на С. Петлюру, якого було уповноважено «іменем Директорії» затверджувати всі закони й постанови, прийняті урядом. Фактично С. Петлюра вже керував один, бо Є. Петрушевич, незгодний з політикою Петлюри, вийшов зі складу Директорії. 21 травня 1920 р. уряд ухвалив постанову про відкликання А. Макаренка й Ф. Швеця з-за кордону. Їхнє неповернення дало підставу вважати, що ці діячі вибули зі складу Директорії. С. Петлюра став одноосібним керівником УНР.
Місцеве управління після провалу експериментів з «трудовими радами» на законодавчому рівні не було визначено і здійснювалося за зразком Першої УНР. Керівництво місцевими органами влади було покладено на Міністерство внутрішніх справ. Реальна влада на місцях належала призначеним Директорією волосним, повітовим й губернським комісарам та отаманам. Скасовувалися цензи у самоврядуванні, відновлювалася діяльність дореволюційних органів (земських зібрань й управ, міських дум й управ) та рад робітничих і селянських депутатів, домових комітетів. На домові комітети, що діяли у містах, урядом Директорії, зокрема, було покладено обов’язок подання списків прихильників гетьманської влади та осіб, що належали до монархічних чи більшовицьких організацій.
Інструкцією МВС від 24 червня 1919 р. «Про тимчасову організацію влади на місцях» встановлювалася структура та підпорядкування місцевих комісаріатів, визначалися повноваження комісарів, які порівняно з періодом Центральної Ради стали значно ширшими. До цих повноважень, зокрема, належали: нагляд за виконанням розпоряджень центральної влади, організація мобілізаційної роботи, керівництво міліцією. Губернські комісари здійснювали загальне керівництво земськими зібраннями й управами, міськими думами й управами. Вони також наділялися правами видавати обов’язкові постанови з питань охорони громадського порядку, спокою і республіканського ладу.
Після повалення Гетьманату Директорія намагалася
