Історія держави і права України - В'ячеслав Миколайович Іванов
Формування права УНР
У законодавчій діяльності Центральної Ради простежується два періоди. Перший (дожовтневий) мав політико-декларативний характер і полягав у розробці підвалин української державності. Законодавча діяльність полягала у розробці Універсалів, роботі над проектом Української Конституції («Статутом автономної України»), підготовці проектів законів, необхідних для створення в Україні «автономного устрою», а також постанов, ухвал тощо.
Як відомо, вперше закон-декларацію під назвою «Універсал до українського народу на Україні й поза Україною сущого» Центральна Рада прийняла 10 червня 1917 р. У ньому зазначалося, що «Тимчасове Російське Правительство одкинуло всі наші домагання (щодо надання автономії Україні), одіпхнуло простягнену руку українського народу», тож «нас приневолено, щоб ми самі творили нашу долю». Універсал проголошував відродження автономного устрою України у складі Росії й декларував верховенство влади Центральної Ради в Україні. Делегація Тимчасового уряду на чолі з міністром оборони О. Керенським, що прибула до Києва у липні, була змушена визнати Центральну Раду й Генеральний секретаріат своїми крайовими органами в Україні.
У результаті своєрідного компромісу з Тимчасовим урядом Другий Універсал Центральної Ради від 3 липня проголошував: «Ми рішуче відкидаємо проби самочинного здійснювання автономії України до всеросійських Установчих Зборів». В Україні настала криза влади, яка посилювалась широкомасштабною агітацією більшовиків, розвалом фронту, зростанням злочинності.
Після жовтневих подій у Петрограді розпочався другий етап законодавчої діяльності, змістом якого стало формування власної правової системи. Визнавши антидемократичною й небезпечною для України більшовицьку владу в Петрограді, Центральна Рада в Третьому Універсалі від 7 листопада проголосила Українську Народну Республіку, але „не відділяючись від Російської Республіки й зберігаючи єдність її”. При цьому в Універсалі зазначалося, що „ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими помогти всій Росії, щоб уся Російська республіка стала федерацією вільних народів”. Важливе значення мають положення Третього Універсалу про розширення і закріплення місцевого самоврядування, утвердження демократичних прав і свобод, недоторканності особи й житла, конфіскацію поміщицького, удільного, церковного, монастирського землеволодіння і передачу земель трудовому народу без викупу, права й можливості вживання місцевих мов у зносинах з усіма установами тощо. Отже, Третій Універсал — це перший у ХХ ст. український державно-правовий документ конституційної спрямованості, який розпочав процес формування власної правової системи.
Більшовицький переворот підштовхнув Центральну Раду до створення власної держави, але фатальною її помилкою була підтримка ідеї федерації з більшовицькою Росією. Наступ військ Антонова-Овсієнка остаточно розвіяв ілюзії щодо перетворення Росії на демократичну федеративну республіку. Нагальною була й необхідність провадити самостійні переговори з Німеччиною та її союзниками, що розпочалися в Брест-Литовському. У Четвертому Універсалі Центральної Ради зазначалося: «Віднині Українська Народна Республіка стає самостійною, від нікого незалежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу». Центральна Рада, визнаючи джерелом влади народ України, прагнула встановлення «бажаного мира, щоб повести свій край до ладу, творчої праці». Отже, державність України виникла як реакція на розпад центральної влади Російської імперії і була ініційована не тільки внутрішніми, а й зовнішніми обставинами.
Одним з перших кроків у розбудові української правової системи був Закон від 25 листопада 1917 р. «Про порядок видання законів». Згідно з його положеннями «виключне й неподільне право видавати закони для Української Народної Республіки» до сформування Російської федерації надавалося Центральній Раді, а «право видавати розпорядження в обсягу урядування на основі законів» — Генеральним секретарям УНР. Водночас не припинялась дія російського законодавства, що діяло до 27 жовтня і не було скасовано українською владою.
Формування власної законодавчої бази в галузі державного будівництва розпочалося з прийняття у листопаді 1917 р. Закону «Про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки». Закон встановлював пропорційну систему виборів, докладно регулював організацію їх проведення. Брати участь у виборах мали право громадяни з 20-річного віку. Виборчих прав позбавлялися засуджені, дезертири, визнані судом банкрути, а також члени царської родини. Установлювалась відповідальність за порушення організації проведення виборів. Вибори були призначені на кінець грудня, але через воєнні дії вони проводилися переважно в січні — лютому 1918 р. лише в Київському, Волинському, Подільському, Херсонському, Полтавському, Катеринославському й Чернігівському округах. За рішенням Малої Ради, Установчі збори мали відкритися 12 травня 1918 р.
Прийнятими в березні 1918 р. законами встановлювалась державна українська мова, державний герб УНР — «Володимирів тризуб».
Спробою врегулювання міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин був Закон «Про національно-персональну автономію» від 9 січня 1918 р. Але деякі його положення, зокрема, про «іменні списки» — кадастри представників нацменшин, які повинні публікуватись для загального відома, викликали чимало непорозумінь і неприйняття з боку неукраїнців.
Суперечним виявився й Закон «Про громадянство Української Народної Республіки» від 2 березня 1918 р., за яким громадянами УНР вважалися ті, «хто родився на території України і зв’язаний з нею постійним перебуванням та на цій підставі бере собі свідоцтво приналежності своєї до громадян Української Народної Республіки». Тобто, не визнавалися громадянами УНР люди, які постійно проживали в Україні, але народилися за її межами.
Важливим напрямом законодавчої діяльності Центральної Ради була робота над проектом Української Конституції, яка розпочалася після прийняття Першого Універсалу. Передбачалося обрання за принципом «національно-пропорційного представництва» Комісії по підготовці Статуту автономної України. Жовтневий більшовицький переворот у Петрограді, проголошення УНР прискорили конституційний процес. За Четвертим Універсалом Конституцію «незалежної Української Народної Республіки» мали ухвалити Установчі збори, але подальше ускладнення воєнно-політичної ситуації призвело до того, що об’єднані російсько-українські радянські війська 26 січня 1918 р. зайняли Київ. Центральна Рада евакуювалась до Житомира (потім до Коростеня і Сарн). Після повернення наприкінці березня 1918 р. до Києва в умовах німецько-автрійської окупації керівникам УНР вже не вдалося провести ані виборів, ані скликати жодної загальної сесії Центральної Ради.
Конституція УНР була ухвалена Малою Радою в останній день існування УНР, 29 квітня 1918 р. Конкретно-історичні обставини зумовили її спрямованість як документа перехідного періоду, але, безперечно, це була демократична за своїм змістом конституція. Структурно вона складалася з 83 статей, об’єднаних у 8 розділів (Загальні постанови, Права громадян України, Органи власті УНР, Всенародні збори УНР, Про Раду Народних Міністрів УНР, Суд УНР, Національні союзи, Про часове припинення громадських свобід). Україна проголошувалась «державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною» (ст. 1). Зазначалося, що суверенне право належить народові України, тобто громадянам УНР усім разом.
Устрій держави засновувався на принципі неподільності території та праві на широке самоврядування земель, волостей і громадян. Проголошувалась рівність громадян «у своїх громадянських і
